Probleme und Lösungsansätze bei der Einführung gesplitteter Entwässerungsgebühren

Verfasser: Rolf Hiller, Hans Rausch

1. Vorbemerkungen

In unseren Geschäftsberichten haben wir uns wiederholt mit Einzelfragen zur Kalkulation und zur Bemessung von Entwässerungsgebühren befaßt.1

Art. 8 Abs. 4 Halbsatz 1 KAG2 bestimmt, daß die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen sind, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung benutzen. Hierdurch hat sich der Gesetzgeber aber nicht auf einen Wirklichkeitsmaßstab festgelegt. Für die Bemessung der Abwassergebühren kommt ein Wirklichkeitsmaßstab regelmäßig nicht in Frage, weil hierzu nicht nur die Menge des zu entsorgenden Abwassers, sondern auch dessen Zusammensetzung, der Reinigungsaufwand und weitere Besonderheiten berücksichtigt werden müßten. Die Abwassergebühren wurden bisher in aller Regel nach dem Frischwassermaßstab (einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab) bemessen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) eignet sich dieser Frischwassermaßstab uneingeschränkt für die Gebührenbemessung des Schmutzwassers.3 Hierbei steht die Überlegung im Vordergrund, daß, wer eine bestimmte Menge als Frischwasser bezieht, auch einen bestimmten Anteil davon der Entwässerungseinrichtung zuführen wird. Dabei wird unter Zugrundelegung vergleichbarer Verhältnisse angenommen, daß die endgültig auf dem Grundstück verbrauchten Wassermengen nicht in nennenswertem Maße voneinander abweichen und also um so mehr Schmutzwasser der Entwässerungseinrichtung zugeführt wird, je mehr Frischwasser bezogen wird. Dieser Maßstab ist auch bei zusätzlicher Einleitung von Niederschlagswasser ein grundsätzlich geeigneter Wahrscheinlichkeitsmaßstab, wenn die durch Gebühren zu deckenden Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung geringfügig sind.4 Als geringfügig sind die Kosten der Niederschlagswasserableitung jedenfalls dann anzusehen, wenn ihr Anteil an den der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Gesamtkosten der Entwässerungseinrichtung bei nicht mehr als 12 v.H. liegt. Im Urteil vom 16.12.19985 führte der BayVGH folgendes aus:

„Da somit der bisherige Sachstand eindeutig dafür spricht, daß die Kosten der Oberflächenentwässerung nicht als unerheblich (unter der 12 %-Grenze) vernachlässigt werden können, ist festzustellen, daß es rechtswidrig ist, wenn der Antragsgegner gemäß § 10 Abs. 2 BGS/EWS die für die Berechnung der Einleitungsgebühr maßgebliche Abwassermenge (§ 10 Abs. 1 BGS/EWS) ausschließlich nach der bezogenen Frischwassermenge bestimmt. Vielmehr hätte der Antragsgegner daneben eine Gebühr für die Ableitung des Niederschlagswassers erheben müssen. Es wäre Aufgabe des Antragsgegners gewesen, durch eindeutige Ermittlung des Kostenaufwandes für die Oberflächenentwässerung kalkulatorisch zu belegen, daß dieser bei der Erhebung der Einleitungsgebühr vernachlässigt werden kann. Wenn dies der Antragsgegner unterläßt, so muß er sich daran festhalten lassen, daß § 10 Abs. 1 und 2 BGS/EWS den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt, weil sich eine Gebührenerhebung allein nach dem Frischwasserbezug nicht an der tatsächlichen Inanspruchnahme der Entwässerungsanlage durch die Grundstückseigentümer für die Ableitung von Schmutzwasser und Oberflächenwasser von ihren Grundstücken orientiert. Der bloße Frischwassermaßstab ist vorliegend nicht geeignet, den tatsächlichen Vorteil der Grundstückseigentümer bei der Benutzung der gemeindlichen Entwässerungsanlage zu ermitteln.“

Kleine Kommunen bevorzugen, nicht zuletzt wegen des mit der Einführung einer gesonderten Niederschlagswassergebühr verbundenen Verwaltungsaufwands, weiter den Frischwassermaßstab auch für die Abgeltung ihrer Leistungen für die Niederschlagswasserbeseitigung.

Nach unseren Beobachtungen ist jedoch in letzter Zeit - vor allem bei Großstädten - ein Trend festzustellen, aus rechtlichen und ökologischen Gründen sogenannte gesplittete Abwassergebühren einzuführen. Dabei werden als „gesplittete Gebühren“ jeweils gesonderte Gebühren für die Schmutzwasserbeseitigung (in € pro m3 Abwasser) nach dem Frischwassermaßstab und Gebühren für die Niederschlagswasserbeseitigung nach einem grundstücksbezogenen Maßstab, der die bebauten und befestigten Flächen umfaßt (auf der Basis von bestimmten Sätzen in € pro m2), angesehen. Nach der amtlichen Mustersatzung (Fassung der BGS/EWS/FES, AllMBl 1988, S. 577) ist zur Erhebung der Niederschlagswassergebühr die Aufnahme der folgenden Bestimmungen (in § 10 Abs. 4 a.a.O.) empfohlen:

„Der nach Absatz 2 angesetzten Wassermenge sind für jeden m2 befestigte Grundstücksfläche jährlich ... m3 Abwasser hinzuzurechnen. Befestigte Grundstücksfläche ist der Teil des Grundstücks, in den infolge künstlicher Einwirkung Regenwasser nicht oder nur in unbedeutendem Umfang einsickern kann. Als befestigte Grundstücksfläche gilt mindestens ein Viertel der Gesamtfläche des Grundstücks.“

In Fußnote 29 der erwähnten Empfehlung ist (zur Beurteilung der Frage der früheren Genehmigungspflicht der Satzung bei Abweichungen von der Mustersatzung) auf folgendes hingewiesen:

„Wird eine Abwassermenge bis zu 1,00 m3 eingesetzt, so liegt keine Abweichung von der Mustersatzung vor.“

Durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 28.12.1992 (GVBl S. 775) wurde u.a. Art. 8 Abs. 5 KAG durch den folgenden Satz 4 ergänzt:

„Eine degressive Gebührenbemessung ist bei der Abwasserbeseitigung außerdem insoweit zulässig, als sie der Vermeidung einer unangemessenen Gebührenbelastung für die Niederschlagswasserbeseitigung dient.“

In der amtlichen Begründung (abgedruckt in FSt 146/1993) ist hierzu u.a. ausgeführt:

„Nach Satz 4 soll eine degressive Einleitungsgebühr ... insoweit zulässig sein, als sie bei Verwendung des weit verbreiteten sogenannten modifizierten Frischwassermaßstabs, bei dem die Einleitungsgebühr ausschließlich nach dem bezogenen Frischwasser bemessen wird, eine unangemessene Gebührenbelastung der Niederschlagswasserbeseitigung vermeidet. Die Bestimmung sichert also den modifizierten Frischwassermaßstab der Abwasserbeseitigungsgebührenbemessung gesetzlich ab. Die so begründeten Abschläge sollten sich i.d.R. zwischen 5 und 10 v.H. bewegen und 20 v.H. grundsätzlich nicht überschreiten. Auch eine solche Degression kommt Wassergroßverbrauchern zugute.“

Rechtsprechung zu der Frage, ob der modifizierte Frischwassermaßstab allein durch eine solche Degression der Abwassergebühren „abgesichert“ werden kann, wurde uns bisher nicht bekannt.

Aus der Vielzahl neuer Veröffentlichungen zur Erhebung getrennter Abwassergebühren ist insbesondere die zusammenfassende Äußerung von Cosack6 zu erwähnen:

„Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Verwendung des modifizierten Frischwassermaßstabs als einheitlicher Maßstab nur so lange rechtlich zulässig, als die Kosten für die Regenwasserbeseitigung in Relation zu den gesamten Entwässerungskosten nur geringfügig sind, d.h. nicht mehr als 12 v.H. betragen. Diese (Kosten-)Grenze ist jedoch dann willkürlich gesetzt, wenn auf sämtlichen Grundstücken im Entsorgungsgebiet das Verhältnis zwischen abzuleitender Niederschlagswassermenge einerseits und abzuleitender Schmutzwassermenge andererseits jeweils annähernd gleich ist. Der alleinige Einsatz des Frischwassermaßstabs verstößt damit nicht gegen das Äquivalenzprinzip, wenn im Entsorgungsgebiet der abgabenerhebenden Körperschaft eine homogene Siedlungsstruktur vorliegt oder nicht mehr als 10 % der zu entsorgenden Grundstücke einem bestimmten Grundtyp grundsätzlich widersprechen.“

Die (von Cosack, s.o.) erwähnte „homogene“ Siedlungsstruktur dürfte nur in Ausnahmefällen vorkommen, weil auch kleine Gemeinden i.d.R. über unterschiedlich gestaltete Alt- und Neubaugebiete sowie über Gewerbegebiete unterschiedlicher Größe verfügen.

Wir haben zu den aufgetretenen Fragen bereits in unseren Mitteilungen 1/1998, RdNr. 4, abschließend ausgeführt, daß die Kommunen sorgfältig abwägen sollten, ob der zusätzliche Verwaltungsaufwand (durch die Erhebung gesplitteter Gebühren) dem „Mehr an Gebührengerechtigkeit“ angemessen ist. Auch mit diesem Beitrag wollen wir Kommunen mit überschaubaren Verhältnissen, die noch den Frischwassermaßstab für Abwassergebühren anwenden, nicht zu einer - bei der Umstellung auf gesplittete Gebühren unvermeidlichen - „Arbeitsbeschaffungsmaßnahme“ drängen. Kommunen mit einfachen und überschaubaren Abwasserverhältnissen, bei denen die Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung nicht als geringfügig zu bewerten sind, könnten u.E. (nach überschlägiger Aufteilung der Kosten für die Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung) die o.a. Zuschlagsregelung aus § 10 Abs. 4 der Mustersatzung übernehmen. Für Grundstücke, von denen nur Niederschlagswasser in die Entwässerungseinrichtung eingeleitet wird, sollte ggf. in der Gebührensatzung die in § 10 Abs. 5 der Mustersatzung enthaltene Bestimmung7 getroffen werden.

2. Ermittlung des Kostenanteils für die Niederschlagswasserbeseitigung

2.1 Mehrkostenprinzip oder Gleichwertigkeit von Schmutz- und Niederschlagswasserableitung

Wie die Kosten für die Beseitigung des gesamten Abwassers auf Schmutz- und Niederschlagswasser aufzuteilen sind, ist gesetzlich nicht geregelt. Teilweise wird es in der Literatur für sachgerecht erachtet, bei der Ermittlung des Grenzwertes der Niederschlagswasserbeseitigung nur die Mehrkosten zuzurechnen, d.h. die Grundkosten, die für die Schmutzwasserbeseitigung ohnehin anfallen, werden dieser in vollem Umfang angelastet.8 Eine andere - wohl überwiegende - Auffassung lehnt derartige Grenzkostenberechnungen (Belastung des Kostenträgers „Schmutzwasserbeseitigung“ mit den Kosten einer dafür erforderlichen Anlage und Belastung des Kostenträgers „Niederschlagswasserbeseitigung“ nur mit den Mehrkosten) ab, da sie dem Prinzip der Verursachung der Kosten nicht gerecht werden.9

Der BayVGH geht in der neueren Rechtsprechung vom Gesamtkostenprinzip aus und führte im bereits zitierten Urteil vom 16.12.1998 folgendes aus:

„Angesichts der Tatsache, daß der tatsächliche Schmutzwasseranfall in der Gemeinde beinahe doppelt so hoch ist wie das auf den angeschlossenen Grundstücken bezogene Frischwasser, ist der Senat auf Grund der substantiierten Darlegungen der Antragsteller überzeugt, daß die Kosten für die Beseitigung des Oberflächenwassers im Gemeindegebiet des Antragsgegners die Erheblichkeitsschwelle von 12 % der Gesamtkosten mit Sicherheit überschreiten.“

2.2 Bestimmung der anteiligen kalkulatorische Kosten

Der BayVGH hielt in einer früheren Entscheidung10 die Aufteilung der kalkulatorischen Kosten für Mischwasserkanäle auf Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung nach dem Verhältnis der Baukosten für sogenannte fiktive Trennsysteme für sachgerecht und führte dazu aus, daß die zum Beitragsrecht entwickelte Methode der Aufwandsverteilung auch für die Aufteilung der kalkulatorischen Kosten zur Bemessung von Benutzungsgebühren geeignet sei. Andererseits schloß der BayVGH aber nicht aus, den abzusetzenden Anteil der Straßenentwässerung am Herstellungsaufwand auch auf eine andere Weise zu ermitteln, weil der Einrichtungsträger bei der Bestimmung des Straßenentwässerungsanteils über einen „weiten Beurteilungsspielraum“ verfüge.11

Das Innenministerium wies bereits in Nr. IV.2 seiner Bek vom 05.12.1974 (MABl S. 925) zur Erläuterung des § 10 Abs. 4 und 5 des Satzungsmusters zur BGS/EWS auf folgendes hin:

„Eine Streichung der Absätze 4 und 512 ist rechtlich nicht unbedenklich, wenn die Kosten der Niederschlagswasserableitung von den angeschlossenen Grundstücken im Vergleich zu den Kosten der Schmutzwasserableitung einen Anteil von mehr als 15 v.H. der Gesamtkosten der Entwässerung ausmachen. Bevor der Anteil ermittelt wird, sind von den Gesamtkosten der Entwässerung die Kosten in Abzug zu bringen, die auf die Beseitigung des Niederschlagswassers von den Flächen (vornehmlich Straßenflächen) entfallen, für deren Entwässerung Beiträge und Gebühren nach dieser Satzung nicht erhoben werden können.“

Zur Ermittlung des Straßenentwässerungsanteils anhand fiktiver Kanalsysteme ist folgendes zu bemerken:

2.2.1 Mischwassersystem

2.2.1.1 Mischwasserkanäle

Die im Mischsystem erstellten Kanäle dienen neben der Ableitung der Grundstücksabwässer (Schmutz- und Niederschlagswasser) auch der Beseitigung des Niederschlagswassers der Straßen.

Die Beseitigung des Abwassers von den öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen sowie die Übernahme der hierfür anfallenden Kosten obliegen dem Straßenbaulastträger.13

Es sind verschiedene Methoden denkbar, nach denen bei einem Mischwassersystem (Ableitung von Schmutz-, Grundstücksniederschlags- und Straßenniederschlagswasser in einem gemeinsamen Kanal) die Kostenanteile für die Straßenentwässerung ermittelt werden können. In der Praxis werden insbesondere folgende Varianten angewendet:

Dabei können hilfsweise unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerwG14 folgende Kostenmassen gebildet werden:

  • Kostenanteile allein der Straßenentwässerung (für Bestandteile, die nur hierfür bestimmt sind)
  • Kostenanteile allein der Grundstücksoberflächenentwässerung
  • Kostenanteile allein der Schmutzwasserentwässerung
  • Kosten für Bestandteile, die allen drei Entwässerungszwecken dienen

Die Kosten für die allen drei Zwecken dienenden Bestandteile werden jeweils in dem Verhältnis der Kosten, die für drei jeweils getrennte Kanalisationsanlagen angefallen wären, zugeordnet. Dabei wird unterstellt, die Gemeinde hätte sich nicht für die Herstellung der Gemeinschaftseinrichtung „Mischwasserkanal“ entschieden.

Eine weitere Möglichkeit wäre, das Aufwandsverhältnis einer fiktiven Abwasserbeseitigung für die Grundstücke gegenüber einem fiktiven Straßenentwässerungssystem zu ermitteln:

Dabei sind nur drei Kostenmassen zu bilden für die

  • Kosten der ausschließlich der Straßenentwässerung dienenden Bestandteile,15
  • Kosten der ausschließlich der gesamten Grundstückswässerung (Schmutz- und Grundstücksoberflächenentwässerung) dienenden Bestandteile und
  • Kosten der Bestandteile, die beiden Entwässerungszwecken (Straßenentwässerung und Grundstücksentwässerung) dienen.

Als dritte Variante kommt die Gegenüberstellung des Aufwands einer (fiktiven) Schmutzwasserentwässerung für die Grundstücke und einer (fiktiven) gemeinsamen Regenwasserentwässerung der Grundstücke und der Straßenflächen in Betracht. Der auf die Schmutzwasserbeseitigung entfallende Aufwand wird der Grundstücksentwässerung zugerechnet. Der auf die Niederschlagswasserentwässerung entfallende Herstellungsaufwand kann je zur Hälfte der Grundstücksentwässerung und der Straßenentwässerung oder nach den jeweils entwässerten Flächen anteilig zugeordnet werden.16

Die Höhe des Aufwandsanteils für die Straßenentwässerung dürfte je nach Berechnungsvariante unterschiedlich sein. Nach einer von uns in einem Einzelfall durchgeführten Untersuchung betrug die Differenz des anteiligen Aufwands für die Straßenentwässerung bei unterschiedlichen Berechnungsvarianten deutlich unter 10 v.H.17 Die Ermittlung der Niederschlagswasseranteile dürfte - im Hinblick auf die uns bisher bekannte Rechtsprechung und den dem Einrichtungsträger bei der Bestimmung des Straßenentwässerungsanteils zustehenden weiten Beurteilungsspielraum18 - nach jeder der drei aufgezeigten Varianten zulässig sein.

2.2.1.2 Sonderbauwerke im Mischsystem

Der Herstellungsaufwand für Regenüberlaufbecken und Regenrückhaltebecken gehört zu der (dritten) Kostenmasse, die allen Entwässerungszwecken gemeinsam dient.19 Der BayVGH begründete dies im entschiedenen Fall damit, daß Regenüberlaufbecken verhindern, Spitzenwassermengen (wegen der teilweise direkten Zuleitung des Regenwassers in einen Vorfluter) vollständig der Kläranlage zuzuleiten, und somit wie Regenrückhaltebecken der Regulierung des Zuflusses in die Kläranlage dienen. In der o.g. Entscheidung hält es der BayVGH für unzulässig, Straßenentwässerungsanteile für einzelne bauliche Maßnahmen (hier: Regenüberlaufbauwerke) zu ermitteln, weil „der Straßenentwässerungsanteil als Anteil an den gesamten Investitionskosten der dritten Kostenmasse zu ermitteln ist, mit der Überlegung, welche Kosten(anteile) entstanden wären, wenn zwei getrennte Einrichtungen für die Entwässerung der Grundstücke und der Straßen errichtet worden wären.“

2.2.2 Trennsystem

2.2.2.1 Regenwasserkanäle

Bei der Entwässerung im Trennverfahren ist eine Aufteilung der Herstellungskosten nur für die Regenwasserkanäle erforderlich, wenn Niederschlagswasser von den Grundstücken und von den Straßen gemeinsam abgeleitet wird. Die Kosten der Regenwasserkanäle können in einfachen Fällen je zur Hälfte der Grundstücks- und der Straßenentwässerung zugerechnet werden, wenn sich die angeschlossenen befestigten Straßen- und Grundstücksflächen in etwa die Waage halten. Dabei geht man davon aus, daß getrennte Kanäle für Grundstücke und Straßen jeweils etwa gleich hohe Kosten verursachen.

2.2.2.2 Schmutzwasserkanäle

Von den Schmutzwasserkanälen ist kein Niederschlagswasseranteil zu ermitteln, weil diese Kanäle ausschließlich der Schmutzwasserentwässerung dienen.

2.2.3 Kläranlagen

Für die Trennung von Schmutzwasser- und Niederschlagswasserkosten bei Mischsystemen gibt es weder in den gesetzlichen Grundlagen noch in der Rechtsprechung verbindliche Regeln. Nach Steenbock20 ist „festzustellen, welche Kosten/Aufwendungen für eine Schmutzwasseranlage (selbständig) entstehen würden und für eine Niederschlagswasserbeseitigungsanlage (selbständig) daneben ebenfalls. Praktisch wird ein Mischsystem in ein Trennsystem umgerechnet. Dieses System führt erfahrungsgemäß in etwa zu folgenden Ergebnissen:

Diese beispielhafte Aufteilung kann jedoch nur als grober Anhaltspunkt gelten. Die Kommune kann sich bei der Kostenzuordnung z.B. auch von dem für ihre Kläranlagenplanung beauftragten Ingenieurbüro beraten lassen.

2.2.4 Kostenanteil der Straßenentwässerung

Die Aufteilung der kalkulatorischen Kosten kann bei einem Regenwasserkanal zu folgenden Ergebnissen führen:

Vorgaben (Beispiele):

a) Kalkulation der Niederschlagswassergebühren bei einer Kostenteilung von 50 : 50 auf die Grundstücks- und die Straßenentwässerung:

b) Kalkulation der Niederschlagswassergebühren bei flächenmäßiger Verteilung der Kosten für die gesamte Niederschlagswasserbeseitigung:

An diesem Beispiel (bei dem die anzusetzenden Grundstücksflächen die zu entwässernden Straßenflächen überschreiten) wird deutlich, daß bei einer flächenmäßigen Verteilung der Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung den Gebührenpflichtigen i.d.R. höhere kalkulatorische Kosten angelastet werden.24

2.3 Ermittlung der anteiligen Betriebskosten

Die Betriebskosten und somit auch deren Aufteilung auf Schmutz- und Niederschlagswasserableitung bzw. -behandlung hängen von vielen Faktoren ab und können daher nur anlagenspezifisch betrachtet werden. Entscheidend für eine sachgerechte Verteilung ist aber eine getrennte Erfassung der Betriebskosten für die Kanalisation und die Kläranlage. Ob dann im weiteren verschiedene Kostenstellen getrennt untersucht und ermittelt werden oder ob die Betriebskosten für das Kanalnetz und die Kläranlage pauschal auf Schmutz- und Niederschlagswasser verteilt werden, ist von den örtlichen Grundlagen der Kostenrechnung abhängig. Die Betriebskosten für das Kanalnetz könnten pauschal entsprechend dem Verhältnis der jeweiligen Kanalnutzung (Volumenverhältnis) durch den Trocken- oder Regenwetterabfluß aufgeteilt werden.25 Die Betriebskosten in der Kläranlage könnten stark vereinfacht nach dem jährlichen Schmutzwasseranfall einerseits und dem jährlichen Abwasseranfall abzüglich Schmutzwasseranfall andererseits zugeordnet werden.

2.4 Ermittlung des Verhältnisses der Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung zu den Gesamtkosten für die Abwasserbeseitigung (12 %-Grenze)

Für die Frage, ob die Kosten für die Beseitigung des Niederschlagswassers nicht nur geringfügig (d.h. unter 12 v.H.) sind, ist entscheidend, welche Kosten zueinander ins Verhältnis gesetzt werden. Dies soll an konkreten Beispielen aus unserer Praxis verdeutlicht werden. Diesen liegen die folgenden Zahlen zugrunde:

Hinweis: Verzinsungsbeträge nach sogenannter Restbuchwertmethode ermittelt

Hierzu werden beispielhaft vier Varianten dargestellt.

Variante 1:

Die auf die Niederschlagswasserbeseitigung der angeschlossenen Grundstücke entfallenden Kosten (Spalte 6) werden ins Verhältnis zu den Gesamtkosten der Grundstücksentwässerung (nach Abzug des Straßenentwässerungsanteils, Spalte 4) gesetzt. Auflösungsbeträge aus Zuwendungen und Beiträgen werden nicht gebührenmindernd berücksichtigt. Dieses Verfahren dürfte allerdings unzulässig sein (vgl. die folgende „Beurteilung der Varianten 1 bis 4“).

Die Gesamtkosten der Niederschlagswasserbeseitigung von den Grundstücken betragen nach dieser Berechnungsart 20,9 v.H. der Gesamtkosten für die Grundstücksentwässerung.

Variante 2:

Die auf die Niederschlagswasserbeseitigung der angeschlossenen Grundstücke entfallenden Kosten (Spalte 7) sind um die anteiligen Beträge aus der Auflösung von Beiträgen (Spalte 3) und Zuwendungen (Spalte 4) gekürzt. Dabei macht die Gemeinde von der Möglichkeit Gebrauch, auf zuwendungsfinanzierte Anschaffungs- und Herstellungskosten abzuschreiben.26 Die Aufteilung der Auflösungsbeträge auf Schmutz- und Niederschlagswasser bemißt sich nach dem Vomhundertsatz, in dem die ungekürzten Kosten der Grundstücksentwässerung für Schmutz- und Niederschlagswasser zueinander stehen. Die so ermittelten (gekürzten) Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung (Spalte 7) werden ins Verhältnis zu den in einer Gebührenkalkulation ansatzfähigen Kosten der Grundstücksentwässerung (Spalte 5) gesetzt.

Die Gesamtkosten der Niederschlagswasserbeseitigung von den Grundstücken betragen nach dieser Berechnungsart 16,5 v.H. der Gesamtkosten für die Grundstücksentwässerung.

Variante 3:

Die Berechnungsvariante 3 entspricht der Berechnung nach Variante 2. Allerdings verzichtet die Gemeinde auf die Abschreibung auf zuwendungsfinanzierte Anschaffungs- und Herstellungskosten (vgl. Spalte 4).

Die Gesamtkosten der Niederschlagswasserbeseitigung von den Grundstücken betragen nach dieser Berechnungsart 14,1 v.H. der Gesamtkosten für die Grundstücksentwässerung.

Variante 4:

Die Berechnungsvariante 4 entspricht der Berechnung nach Variante 3. Die Gemeinde hat sich zudem entschieden, die im Vorkalkulationszeitraum angefallenen und die im Kalkulationszeitraum noch entstehenden Investitionsaufwendungen nach der sogenannten Halbwertmethode zu verzinsen. Die kalkulatorischen Zinsen für das Anlagevermögen der Grundstücksentwässerung reduzieren sich dadurch auf insgesamt 1.963.585 € (2.446.567 € kalkulatorische Zinsen für das gesamte Anlagevermögen, abzüglich anteilige Straßenentwässerungskosten von 482.982 €). Die (nach Halbwertmethode verzinsten) Investitionszuwendungen werden bei ihrer Auflösung ebenfalls nach der Halbwertmethode verzinst. Die zu berücksichtigenden Auflösungsbeträge aus Zuwendungen verringern sich dadurch auf 914.398 €. Die Beiträge werden i.d.R. hierbei nicht nach der Halbwertmethode aufgelöst.

Die Gesamtkosten der Niederschlagswasserbeseitigung betragen nach dieser Berechnungsart 11,5 v.H. der Gesamtkosten für die Grundstücksentwässerung.

Beurteilung der Berechnungsvarianten 1 bis 4:

Nach der Rechtsprechung des BVerwG und des BayVGH liegt die u.a. in der Vorbemerkung bereits erläuterte Erheblichkeitsgrenze für die Beurteilung, ob die Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung „geringfügig“ sind, bei einem Anteil von etwa 12 v.H. an den der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Gesamtkosten der Entwässerungseinrichtung.27 Eine Ermittlung der Erheblichkeitsschwelle nach Variante 1 scheidet nach bayerischem Landesrecht schon deshalb aus, weil Zuwendungen, Beiträge und ähnliche Entgelte nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 KAG bei der Verzinsung des Anlagekapitals außer Betracht bleiben. Die Abschreibungen sind nach Art. 8 Abs. 3 Satz 3 KAG um Beiträge und ähnliche Entgelte und i.d.R. auch um Zuwendungen zu kürzen.28 Die in Variante 1 (Spalte 4) dargestellten Bruttokosten entsprechen somit nicht den der Gebührenkalkulation zugrunde gelegten Gesamtkosten der Entwässerungseinrichtung.

Die Berechnungsvariante 2 entspricht den Vorgaben des Art. 8 Abs. 3 Satz 4 KAG. Danach ist die Abschreibung auf zuwendungsfinanzierte Anschaffungs- und Herstellungskosten möglich. In Variante 3 wird auf diese Möglichkeit verzichtet. Die in Variante 4 für bestimmte Teile des Anlagevermögens angewendete Verzinsungsmethode entspricht einer angemessenen Verzinsung des Anlagekapitals i.S. des Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG. In allen drei Fällen werden Kosten ermittelt, die jeweils in eine konkrete Gebührenkalkulation einfließen können, weil diese drei Varianten auf die gebührenfähigen Kosten der Grundstücksentwässerung, d.h. ohne Anteil der Straßenentwässerung und einschließlich der gebotenen Anrechnung von Zuwendungen und Beiträgen, abstellen.

Wenn sich die Berechnung der Erheblichkeitsschwelle an der jeweiligen konkreten Gebührenkalkulation zu orientieren hat, ist nach den Varianten 2 und 3 zwingend eine eigene Niederschlagswassergebühr einzuführen, da die Erheblichkeitsschwelle jeweils deutlich überschritten wird.

Wie die Berechnungsvarianten 2 bis 4 aber anschaulich zeigen, kann durch verschiedene Ermessensentscheidungen der Gemeinde (z.B. Verzicht auf die Abschreibung zuwendungsfinanzierter Herstellungskosten oder Verzinsung künftiger Investitionen nach Halbwertmethode; denkbar auch der Ansatz eines kalkulatorischen Zinssatzes an der unteren Grenze) der Kostenanteil der Niederschlagswasserbeseitigung nach unten und damit möglicherweise im Einzelfall (vgl. Variante 4) sogar unter die erwähnte Erheblichkeitsschwelle gedrückt werden (s. zur Entscheidung über den zu bestimmenden Gebührenmaßstab auch die abschließenden Hinweise unter Nrn. 3.2 und 4).

3. Verteilung der Kosten

3.1 Schmutzwasser

Der im Rahmen einer Kostenrechnung ermittelte Kostenanteil der Schmutzwasserentwässerung an den Gesamtkosten für die Grundstücksentwässerung bildet den Gebührenbedarf für die Schmutzwasserentwässerung. Für die Verteilung dieser Kostenmasse eignet sich sowohl ein reiner als auch ein modifizierter Frischwassermaßstab uneingeschränkt.29

3.2 Niederschlagswasser

Für die Bemessung der Einleitungsgebühren für die Niederschlagswasserableitung kommen bestimmte Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe in Frage. Nach der Rechtsprechung können z.B. Maßstäbe aus bebauten und befestigten Flächen oder aus der Grundstücksfläche mit einem zu vervielfachenden Abflußbeiwert30 gewählt werden. Entscheidend ist bei allen Maßstabsvarianten, daß die zur Gebührenbemessung herangezogenen Flächen tatsächlich an die Niederschlagswasserentwässerung angeschlossen sind.31

Die gebührenpflichtigen bebauten und befestigten Flächen können aus Vereinfachungs- und Kostengründen auch durch eine Fragebogenaktion, bei der die Grundstückseigentümer Erklärungen über die maßgeblichen Flächen abgeben, ermittelt werden.32

4. Schlußbetrachtung

Von wenigen Ausnahmen abgesehen werden in Bayern bisher die Abwassergebühren für die Schmutzwasser- und die Niederschlagswasserbeseitigung auf der Grundlage des Frischwasserverbrauchs erhoben. Das Interesse an der Einführung gesplitteter Abwassergebühren dürfte künftig aus verschiedenen Gründen zunehmen. Neben ökologischen Gründen für die Versickerung oder für die Einleitung des Niederschlagswassers33 in oberirdische Gewässer sowie der Schaffung von Anreizen, einer weiteren Versiegelung der Landschaft entgegenzuwirken,34 können auch rechtliche Gründe sowie Kosten- und Gebühreneinsparungen durch die Reduzierung des Niederschlagswasserabflusses für die Einführung einer speziellen Niederschlagswassergebühr ausschlaggebend sein. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand, insbesondere für die Ermittlung der Bemessungsgrundlagen, ist dann nicht mehr entscheidend, wenn die Kosten für die Beseitigung des Niederschlagswassers nicht nur geringfügig sind. In diesem Fall ist der bloße Frischwassermaßstab nicht geeignet, die tatsächliche Inanspruchnahme der Entwässerungsanlage für die Ableitung von Schmutz- und Oberflächenwasser abzugelten. Die Gemeinden könnten (wegen der relativ langen Vorlaufzeit für die Einführung einer solchen Gebühr) z.B. im Zusammenhang mit einer anstehenden Gebührenkalkulation von sich aus zunächst überschlägig prüfen, ob wegen einer Überschreitung der nach der neueren Rechtsprechung zu beachtenden Erheblichkeitsschwelle der Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung bei etwa 12 % der Gesamtkosten die Einführung sogenannter getrennter Abwassergebühren geboten ist.

Sofern ein Wirklichkeitsmaßstab bei der Gebührenbemessung nicht angewendet werden kann, ist anerkanntermaßen die Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs zulässig. Bei dessen Auswahl steht dem Satzungsgeber nach der Rechtsprechung35 zum kommunalen Abgabenrecht ein weiter Ermessensspielraum zu. Er muß nicht den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wirtschaftlichsten Maßstab wählen. Vielmehr kann sich der Satzungsgeber auch von Praktikabilitätsgründen leiten lassen und sonstige Merkmale als Steuerungskomponenten berücksichtigen. Gerichtlich nachprüfbare Grenzen des Äquivalenzprinzips werden erst dort erreicht, wo ein grobes Mißverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung besteht.

Kommunen mit einfachen und überschaubaren Abwasserverhältnissen, die ihre Kosten für die Niederschlagswasserbeseitigung (gemessen an der erwähnten Erheblichkeitsschwelle von etwa 12 % der Gesamtkosten) als „nicht geringfügig“ einschätzen, könnten u.E. zur Begrenzung des für gesplittete Gebühren entstehenden Verwaltungsmehraufwands die in § 10 Abs. 4 und 5 der amtlichen Mustersatzung (AllMBl 1988, S. 577) enthaltene Zuschlagsregelung (Basis jährlich ... m3 Abwasser je m2 befestigte Grundstücksfläche) in ihre Gebührensatzung übernehmen.


1  vgl. z.B. Geschäftsberichte 1991, S. 62 ff.; 1992, S. 55 ff.; 1993, S. 79 ff.; 1994, S. 106 ff.; 1996, S. 60 ff.
2  KAG = Bayerisches Kommunalabgabengesetz i.d.F. vom 04.04.1993, GVBl S. 264, zuletzt geändert durch § 17 Zweites Bayerisches Gesetz zur Anpassung des Landesrechts an den Euro vom 24.04.2001 (GVBl S. 140)
3  vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1975, Az. VII C 41.73, KStZ 1975, 191; BayVGH, Urteile vom 15.05.1992, Az. 23 B 90.1253, KommP BY 1993, 64, und vom 18.02.1998, Az. 23 B 94.1973, Gemeindekasse = GK 178/1998; Wuttig/Hürholz/Peters, Gemeindliches Satzungsrecht, Teil IV, Frage 35 Nr. 3.1
4  vgl. BVerwG, Beschluß vom 25.03.1985, Az. 8 B 11/84, GK 51/1986; BayVGH, u.a. Urteil vom 15.05.1992, Az. 23 B 90.1253, GK 134/1993
5  vgl. BayVGH, Urteil vom 16.12.1998, Az. 23 N 94.3201 und 23 N 97.20002, BayVBl 1999, S. 463
6  Prof. Dr. iur. Cosack, Trier, „Juristische Grundlagen bei der Erhebung einer getrennten Abwassergebühr“, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 2002, Heft 1, S. 1 ff.
7  „Bei Grundstücken, von denen nur Niederschlagswasser in die Entwässerungseinrichtung eingeleitet wird, gilt für jeden m2 befestigte Grundstücksfläche jährlich ... m3 Abwasser als der Entwässerungseinrichtung zugeführt.“
8  vgl. Nitsche, Satzungen zur Abwasserbeseitigung, Nr. 20.101/15
9  vgl. Steenbock, „Rechtliche Rahmenbedingungen zur Entgeltberechnung“ in Kostenanalyse und Kostensteuerung in der Abwasserwirtschaft - K/3, ATV-DVWK, Hennef; s. auch Landesamt für Umweltschutz BW, Information zur gesplitteten Abwassergebühr, 1. Auflage, 2000, Nr. 4.5.1 Buchst. C; weiter: Kilian/Rau/Härtel, Kostenaufteilung für Schmutz- und Regenwasser in Bullermann/Wackermann (Hg.), Gesplittete Abwassergebühr - ökologische Regenwasserbewirtschaftung, IKU-Reihe „Kommune und Umwelt“, Band 10
10  vgl. BayVGH, Beschluß vom 02.07.1986, Az. 23 N 80 A. 353, LSKAG 8.3.1/2
11  BayVGH, Normenkontrollbeschluß vom 13.12.1990 - 23 N 88.2823, GK 271/1992
12  Auch in § 10 Abs. 4 und 5 der früheren Mustersatzung war bereits eine Zuschlagsregelung für die Niederschlagswasserbeseitigung vorgesehen.
13  vgl. Art. 41 b Abs. 3 BayWG i.V. mit § 1 Abs. 4 Nr. 1 und § 3 FStrG sowie Art. 2 Nr. 1 Buchst. a und Art. 9 BayStrWG, ferner FSt 251/1988 Ziff. 2 Buchst. a
14  vgl. Driehaus, „Überlegungen zum erschließungsbeitragsrechtlichen Aufwand für die Straßenentwässerung“, BayGT 1986, S. 128
15  Dazu zählen die Kosten für Straßensinkkästen und die Zuleitungen hiervon zum Kanal. Dabei handelt es sich um beitragsfähigen Erschließungsaufwand nach § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB.
16  vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.1983, 8 C 112.82, KStZ 1984, 231; GK 216/1984 und Abschnitt 2.2.2.1
17  vgl. VG Regensburg, Az. 11 K 96.0235, nicht veröffentlicht
18  vgl. BayVGH, Normenkontrollbeschluß vom 13.12.1990 a.a.O.
19  vgl. BayVGH, Urteil vom 03.04.1997, Az. 23 B 95.895, 896 und 897, GK 25/1998
20  Tagungsband „Kostenanalyse und Kostensteuerung in der Abwasserwirtschaft (ATV/DVWK), 07./08.03.2001, Kassel“
21  Zur Vereinfachung wird die sogenannte Halbwertmethode bei einem halbierten Zinssatz von 3 v.H. aus dem vollen Anlagekapital unterstellt; vgl. zu den Verzinsungsmethoden im einzelnen Nitsche, Vermögensnachweis und kalkulatorische Kosten nach der KommHV, Nr. 135 ff.
22  ohne Berücksichtigung von Auflösungsbeträgen aus Zuwendungen und Beiträgen
23  ohne Berücksichtigung von Auflösungsbeträgen aus Zuwendungen und Beiträgen
24  Hierbei wird unterstellt, daß auch in städtischen Bereichen die befestigten und an die Entwässerungseinrichtung angeschlossenen Grundstücksflächen die Flächen der angeschlossenen öffentlichen Verkehrsflächen übersteigen.
25  vgl. Kilian/Rau/Härtel, Kostenaufteilung für Schmutz- und Regenwasser, a.a.O.
26  zur Möglichkeit und zum Verfahren, auf zuwendungsfinanzierte Anschaffungs- und Herstellungskosten abzuschreiben, s. unseren Geschäftsbericht 2000, S. 38 ff.
27  vgl. BayVGH, Urteile vom 16.12.1998, Az. 23 N 94.3201, BayVBl 1999, S. 463, vom 16.04.1998, Az. 23 B 96.3011, EzW/K V C/3.19, und vom 17.06.1998, Az. 23 B 95.4088, EzW/K V C/3.16
28  zur Möglichkeit der Abschreibung auf zuwendungsfinanzierte Anschaffungs- und Herstellungskosten s. Art. 8 Abs. 3 Satz 4 KAG
29  vgl. hierzu Rechtsprechungsnachweise in Fn. 3
30  BayVGH, Urteile vom 10.04.1987, Az. 23 B 86.01153, GK 82/1988, vom 21.01.1991, Az. 23 B 88.2816, GK 17/1993, und vom 29.04.1999, Az. 23 B 97.1628, EzW/K V C/3.18
31  vgl. Queitsch in GemHH 1999, 207/211
32  Praktisches Beispiel: Appel, „Der geteilte Gebührenmaßstab in Nürnberg“, abgedruckt im Tagungsband vom 28.06.2000 zu den Nürnberger Wasserwirtschaftstagen des ATV-DVWK-Landesverbandes Bayern, Friedenstraße 40, 81671 München
33  vgl. Niederschlagswasserfreistellungsverordnung vom 01.01.2000 (GVBl 2000, S. 30); Technische Regeln zum schadlosen Einleiten von gesammeltem Niederschlagswasser in das Grundwasser (Bek des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 12.01.2000, AllMBl 2000, S. 84; FSt 225/2000).
34  vgl. „Arbeitsblatt Nr. 15 für die Bauleitplanung, naturnaher Umgang mit Regenwasser“, Oktober 1998; die „Arbeitsblätter für die Bauleitplanung“ sind von der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, Postfach 22 00 36, 80535 München, zu erhalten.
35  BayVGH, Urteile vom 29.03.1995, Nrn. 4 N 93.3641 und 4 N 93.2548, FSt 216/1995 Nr. 5, ergangen zur Bemessung der Abfallgebühren; analog BayVGH, Beschluß vom 15.03.1996, Nr. 23 B 93.3907, GK 224/1996 Nr. 3, zur Beitragsbemessung für eine Entwässerungseinrichtung